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摘要：小微企业是我国社会经济发展的主力军，但融资难、融资贵的问题一直成为小微企业发展的瓶颈。安徽省在破解小微企业融资难题上探索创新出新型政银担融资担保模式，引起了国家和社会各界的高度关注，在全国得到推广。本文围绕着新型政银担融资担保模式，对其产生的背景和发展现状进行分析，探究不足问题，并对未来新型政银担融资担保模式的发展提出了自己的建议。 关键词：小微企业；融资担保；新型政银担；创新 一、我国银担合作发展背景（一）促使银担合作的行业因素从1993年开始，我国第一批专业的融资担保机构成立至今，我国融资担保行业在摸爬滚打中走过20余年风雨路程。在这20多年里，融资担保行业作为一股新生的社会力量在政府和社会各界的支持下从无到有、从小到大在支持国家经济社会的发展、维护国家金融系统稳定、改善小微企业融资环境等方面发挥越来越举足轻重的作用。尤其对于政策性担保公司而言，不仅是财政职能的延伸，是财政支持经济发展的工具和杠杆，同时也具有促进社会诚信的功能，是培育小微企业信用的摇篮。 自21世纪初期开始，由于国际市场低迷、国内经济不稳定、劳动力及原材料等要素成本不断上涨、融资难和融资贵等多方面因素的影响，我国小微企业经营十分困难，其信用水平也随之下降，直接导致了担保行业业务风险上升，发生代偿的情况不断增加。因为担保机构在开展业务的同时，承接了银行等金融机构转移而来的全部信用风险，一些担保机构因无法再承担巨额代偿而倒闭。根据银监会数据显示，截至2014年末，我国信用担保机构由 2012年的 8590 家下降至 7898 家，且数量连续两年呈现负增长的状态[1]。而据 14 家样本担保机构的代偿数据统计显示，2012至2014 年，这些样本担保机构的累计代偿率在平均值3%的基础上持续上升，上升率分别为0.45%、0.75%和0.88%。为控制不良水平的上升，银行开始终止向一些资质较差的小微企业发放贷款，收紧了银担合作渠道并降低担保机构授信额度，同时加大了担保机构生存压力。因此整个担保行业的发展趋势需要我们通过建立一些有效的风险分担机制，来化解或分散其所承担的业务风险。 （二）促使银担合作的理论分析P——小微企业信贷市场投资项目的平均成功率 r——银行贷款利率 rg——国债年利率 rf——贷款过程中发生的其他费用率 i——银担合作后银行的风险承担率 银担未合作前，银行对一单位贷款的预期收入为P(1+r),如银行不贷款，而是用同一单位的资金购买国债，则到期收入为1+ rg。我们看出只有当P(1+r)= 1+ rg时，银行才会选择贷款，此时 ，贷款过程中还会发生其他费用率，则银行把贷款利率定为 。 银担合作后，银行与担保机构承担风险的比例为i：1-i，此单位贷款预期收入为P（1+r）+(1+P)(1-i)。假定银行不贷款时就会购买同一单位资金的国债，则只有当P（1+r）+(1+P)(1-i)= 1+ rg时，银行才会贷款，此时 ，同样算入其他费用率，则 。 显然，r2 小于r1，也就是说，引入担保机构以后，银行对小微企业的贷款利率降低了。贷款利率降低，则会有更多小微企业进入信贷市场，贷款数量也会增加。  图1.1银担合作前后信贷市场情况比较图 图中在银担合作前，由于信息不对称等原因，银行的信贷供给线为S1，均衡时的贷款利率和贷款数量为E1（r1，Q1）。在银担合作后，小微企业得到了信用担保，银行减少了信息不对称带来的风险，信贷供给线向右移变为S2，均衡点为E2（r2，Q2）。在担保机构加入后，贷款利率r2< r1，贷款数量Q2> Q1，这样，一方面企业的融资成本降低，使得企业项目成功的概率提高，企业的收益有了保证；另一方面，银行贷款数量增加，所获利息收入随之增加；另外，担保机构也能得到稳健发展。从无到有，银行成为风险分担的主体之一，经历了很大的理念改变。一个担保公司的担保力度和能力相对较弱，一旦发生风险，直接就造成了银行的风险。以往银行对客户的准入、筛选和风险防控的措施看的相对较弱，因此客户也会良莠不齐，现在需要承担风险了，就必须要提升银行识别风险的能力。所以说，银担合作是一个从认识转变到能力提升，再到动力推动的过程，可以实现银行、企业和担保机构三方共赢。 2013年9月，安徽省政府出台了《关于进一步加强融资性担保体系建设支持小微企业发展的意见》，提出推进地方金融机构与融资担保机构开展风险分担试点，试图通过分散融资担保风险，来缓解担保机构压力，并通过推行比例责任再担保，增强再担保机构的分险功能。就在安徽省进行自主探索的半年后，2014年4月，财政部、工信部、科技部、商务部联合印发了《小微企业发展专项资金管理暂行办法》。9月，财政部选择北京、广东、安徽等5个省市、1个计划单列市进行“中央与地方财政担保风险分担补偿”政策试点，标志着国家将在宏观财政层面开始试点对小微企业融资担保业务的代偿补偿机制。 借力政策的东风，安徽开始探索担保风险分担试点的对接，陆续下发文件鼓励建立风险分担机制。根据《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强融资新担保体系建设支持小微企业发展的意见》中指出：探索建立银担合作风险分担机制，推进农村合作金融机构和徽商银行等地方金融机构与融资性担保机构开展风险分担试点，根据合作情况按比例分担风险；鼓励其他银行业金融机构积极跟进，逐步在全省全面推开。各级政府要将银担风险分担机制与财政性资金存款及金融机构考核激励挂钩。安徽省政府在政府令第250号《安徽省融资担保公司管理办法（试行）》的第三条第二款中明确提出：县级以上人民政府应当完善融资担保风险补偿、分散和处置机制，推动建立融资担保公司与银行业金融机构间的风险分担机制。结合这两方面的触点，新型的政银担业务在全国首次被推出。 新型政银担合作模式以服务小微企业和“三农”为经营目标，由原保机构、省级再担保机构、合作银行、市（县、区）政府分别按比例承担风险责任，建立起“资源共享、风险共管、优势互补、多赢互利”的新型政银担合作关系。目前新型政银担的业务品种主要有六大类，分别是：“4321”政银担业务、税融通、惠农安居贷、道德信贷、农业信贷（“劝耕贷”）以及台商出口贷款等。合作模式包括“银担合作风险分担机制”、“比例责任再担保机制”、“财政担保风险代偿补偿机制”。 银行对其发放的担保贷款承担20%的风险责任。可采取两种方式来实践：一是融资担保机构为银行贷款只提供80%的保证责任；二是融资担保机构仍然提供100%保证责任，但约定当发生代偿时，融资担保机构只代偿贷款金额承的80%（即先物后人，一般保证责任操作模式，也有称作加成担保模式）。但无论哪种形式，银行与担保机构承担的最终责任为2:8，无论是谁追偿所得，都要分担按比例返还给各方。 比例责任再担保主要以两种形式存在：一种是承担连带担保责任。再担保机构与特定的债权人（银行业金融机构）、融资担保机构约定，以其自身的信用，为融资担保机构的保证责任提供担保，当融资担保机构不能履行代偿责任时，由该机构按照约定责任比例，履行最终代偿债务。另一种是承担风险补偿责任。按照保险的理念，再担保机构与融资担保机构约定，为其保证责任提供一定比例的风险补偿。债权人为特定受益人。再担保机构与债权人没有直接的保证与被保证的关系。其中第一种方式仍是一种保证行为，不可撤销，再担保机构失去筛选风险的功能，对债权人、债务人的约束力弱化。第二种方式能够筛选操作风险和道德风险，发挥再担保机构的社会管理功能作用，能够很好地管控风险。 现阶段安徽试点采取了第一种比例责任再担保机制，但设定了一个风险控制阀值，即年度代偿率超过5%便暂停业务。在后期将逐步采取第二种模式，列出不予补偿的操作风险、道德风险等情形，通过可调节的再担保责任比例调节、免费标准调节来管控风险。 新型政银担融资担保模式是以回归政策性定位，强化政策补偿机制为特征而运作的。补偿资金分别来自于中央、省级财政专项资金；省直相关部门转变使用方式后的专项基金；市、县（市、区）财政资金和省信用担保集团筹集所得等其中中央、省级财政专项资金采取再担保的方式运作。 新型政银担融资担保风险补偿方式改变了传统的财政支持实体经济方式，既体现政策性导向，又坚持市场化运作，实现了财政政策效应与金融政策效应的叠加。政银担合作机制并不是一成不变的定势，而是一种理念，即多方参与、共同分担风险、共同管控风险[2]。只要坚持为小微企业服务，坚持融资担保业务的主要参与方成为风险承担和管控主体，在这个前提下鼓励创新，即“一本多元”。 （三）银担合作现状及主要特点 以安徽省为例，至2017年末，政银担业务在合作区域上实现全省覆盖，全省共有123家政策性融资担保机构加入政银担合作，占安徽省政策性融资担保机构的86%，覆盖16个省辖市、103个县（市、区）（包括开发区），政银担业务在保余额占政策性融资担保机构融资担保余额57.07%，已成为安徽省政策性融资担保体系机构最主要的担保业务。全省已累计开展新型政银担业务1745.17亿元、41326户（次），对支持小微企业和“三农”发展发挥了重要作用。目前，银担合作发展主要呈现以下特点: ①银担合作快速发展 自2014年第一笔政银担业务落地到目前为止，新型政银担业务累计新增业务额一直处于上升的趋势。在2017年度安徽省新增担保763.95亿元、服务企业18481户（包括小微企业、个体工商户及农户），户均413.37万元，担保金额较去年同比增长9.24%；12月末在保余额778.33亿元、在保企业18844户，户均413.04万元，在保余额较去年同比增长12.4%。  图2.1 2015-2017年安徽省新型政银担业务增长情况 数据来源：安徽省信用担保集团有限公司政银担情况月度报告（2017.12） ②地方性银行银行机构成为银担合作的主体 在金融机构合作上，安徽省目前已实现省内主要银行业金融机构全覆盖，加入政银担合作的银行152家，覆盖国有政策性银行，中、农、工、建等国有银行、股份制银行、民营银行、省内农商行系统、村镇银行、省外农商行等各类金融机构。金融机构政银担业务开展呈现出“地方性银行领头、国有银行跟进、股份制银行补充、其他金融机构参与”的格局，地方性银行（徽商银行、农商行系统和村镇银行）是安徽省政银担业务合作的主力军。据数据表明，2017年度地方性银行在新增业务上占比75.22%；在保业务占比75.10%，金额上高达5845451万元。 
图2.2 2017年末政银担在保业务银行分布图 数据来源：安徽省信用担保集团有限公司政银担情况月度报告（2017.12） ③银行风控手段逐步多样化 随着银担合作的不断深化，银行风控手段也呈多样化的发展趋势。目前开立保证金账户已成为银行机构与担保公司合作控制风险的主要手段，实际操作中单笔保证金比例往往控制在20%以上。除此之外部分银行还要求被担保的企业与担保机构的控股股东或法人代表提供连带责任保证；部分国有大型银行还尝试对银担合作风险进行日常监控。同时在系统内建立黑名单制度，对于出现担保机构违法、违规经营，提供虚假财务报表及其他信息，未履行保证责任6个月以上及其他违约失信情形定期报备总行，并由总行定期向全行发布担保机构黑名单[3]。 （四）新型政银担合作模式的意义 ①共同搭建小微企业融资服务新平台 当地政府、借款银行及安徽省信用担保集团有限公司围绕支持安徽省小微企业和“三农”发展，对接“中央财政担保风险分担补偿”试点，合力构筑了更加公平和可持续的政银担合作新机制，共同打造了符合当前实际、具有安徽特色的小微企业融资服务的新平台。其中政府通过积极组织有关部门和社会团体、行业协会向银行、安徽省信用担保集团有限公司推荐客户，为其扩大信贷投放做好信息服务。而银行和信用担保机构则可针对当地实际情况，开发合适的信贷产品和担保组合技术，进一步拓展了信贷市场，支持小微企业和“三农”持续健康发展。 ②共同创建新型互惠共赢合作模式 通过新型的政银担合作模式，按照“试点先行、以点带面、逐步推开”的原则，银行与担保机构共同选取经双方确认的小微企业作为合作对象，签订《小微企业比例再担保合作协议》，建立起“资源共享、风险共担、优势互补、互惠互利”的良性合作关系。政府给予安徽省担保集团及其体系成员风险补偿和其他政策支持，银行对该项业务实行“单独流程、单独授信、单独考核、单独问责”，通过政银担业务与担保公司强化信息交流，整合业务合作流程，推动资源共享，建立共同开展信贷项目尽职调查、共同确认抵（质）押品、定期交换贷后（保后）管理信息、共同研究风险处置、共同保全和处置不良资产的合作机制。不仅小微企业的金融服务环境得到了改善，对优质客户和国家重点支持的产业和行业，也得到了尽可能给予利率和担保费优惠支持。 ③共同构建风险分担和代偿补偿机制 根据新型政银担模式“三位一体”的担保风险分担和代偿补偿机制，当小微企业担保贷款发生代偿时，省担保集团的体系成员按照担保责任金额承担代偿责任，并及时向省担保集团和当地政府通报情况。为之提供比例责任再担保的省担保集团通过在银行给予的宽限期内完成核查手续，对排除操作风险和道德风险的，及时按比例给予体系成员风险补偿，并负责督促政府和相关方到位资金，确保按时完成对体系成员的风险补偿手续，追偿所得仍按上述比例返还各方。在新型政银担模式下，银行通过制订担保贷款专项、标准化业务流程，下放审批权限，制定专项考核制度，提高了小微企业贷款不良容忍度，完善了尽职免责管理办法，同时调动了信贷业务人员拓展小微企业担保贷款的积极性[4]。由于当地政府组织辖区内政策性担保机构与省当地政府管理，将分担的10%代偿责任落实到位。简化了代偿流程，及时代偿，并成立了专门机构协助其体系成员和银行、担保机构共同追偿抵债资产，提高了追偿效率。 ④共同推进政策性融资担保体系建设 通过新型政银担模式的推行，在政府方面持续加大了对辖区政策性担保机构的投入，鼓励区域内政策性担保机构实行资源整合，不断提升服务小微企业和实体经济的能力，与此同时积极推进了辖区政策性担保机构体制、机制转换，建立起以市场为导向的经营、用人、激励和约束机制；建立以担保业务规模、受益小微企业户数、放大倍数、担保费率、代偿损失率等为主要指标的绩效考核评价体系，考核评价结果与担保机构负责人薪酬以及未来对担保机构的支持力度挂钩。应切实减少对辖区政策性担保机构具体业务的行政干预。在银行方面，通过建立小微企业信贷投放激励制度，对经营情况良好的担保机构，进一步扩大授信规模，提高放大倍数，逐步降低保证金存放比例，支持担保机构发展。在安徽省担保集团方面，则以股权为纽带，推动体系成员完善法人治理结构，加强内控管理，提升经营管理水平；以再担保业务为纽带，加强对贷款担保业务的监督，推动体系成员业务规范化、服务标准化，减少操作风险和道德风险，努力打造“扶小微、广覆盖、低费率、可持续”的政策性担保体系。 ⑤共同营造良好的金融生态环境 政府通过优化本区域的社会信用环境，完善信用体系建设，加强和改善对银行、省担保集团的政务服务，建立起健全改善金融服务的政策支持体系，并积极维护银行和省担保集团为龙头的政策性担保体系成员的正当权益，支持和帮助他们化解金融风险、处置追偿金融资产和担保资产，为银政担合作创造良好环境。在遇有信贷风险状况时，不再像以往简单采取提前、集中停保收贷等容易造成风险扩大化，甚至产生区域性系统性风险的行为，主动与政府加强沟通，并对信用状况良好的地区在信贷和担保资源配置上给予倾斜，共同维护好区域金融生态环境。 三、目前存在的问题 随着政银担模式的广泛推行，不仅提升了担保机构在银担合作中的地位，而且加强了银行风险责任感。经过几年来的实践，结合安徽省情况，政银担模式在实际操作中还存在一些不足之处，有待于优化。 （一）政策性融资担保法律体系尚未健全 小微企业融资担保具有准公共产品的属性。但是，我国融资担保行业走的一直是政府扶持引导和市场化运作的道路。一些基层政策性融资担保机构对国家层面的法律法规尚未健全心存顾虑，难免在执行政策性融资担保业务要求时有所偏离，也给实际业务开展带来难度。尽管在2017年8月，随着国务院颁布《融资担保公司监督管理条例》，首次从行政法规的层面对融资担保公司进行的规范，但对于一些细节方面还尚不完善。例如在抵押物办理登记中，担保机构依据最高额抵押合同登记，在代偿诉讼中，法院仅支持担保机构80%代偿部分的权利，银行需另行诉讼20%，其20%债权沦为一般债权。原抵押物若被其他债权人查封，银行20%债权无法在抵押的范围内实现，让恶意逃废债务人钻空子，形成20%的损失，不利于从根本上推动新型政银担业务的大力开展。 （二）政策性担保机构体制机制尚不完善 部分县区在对担保机构的功能定位与考核导向存在矛盾，一方面要求担保机构降低担保门槛、降低担保费，扩大担保业务量，另一方面考核担保机构盈利水平、代偿率，对发生的正常代偿进行责任追究，缺少激励与约束机制。现安徽省内政策性担保机构机构已高达200多家，地域差异大，经济不均衡，不仅使管理的复杂程度大大提高，而且部分县级担保机构法人治理机制不完善，股东大会、董事会都不按期召开，非常不利于体系健康发展。除此之外，由于大部分担保机构组建时间不长、金融市场地位不高等因素，不少政策性融资担保机构人员较为年轻，高层次人才十分短缺，部分县区担保机构的业务人员与其承担的担保规模不相适应，风险防控能力亟待加强[5]。 （三）部分银行参与持续性不强 由于政策性担保机构在业务经营过程中承担了执行地方政府经济政策的职能，而受资本的逐利性驱动,商业银行追求的是在风险可控前提下，实现利润的最大化。尽管银行在参与新型政银担融资担保模式后可以在一定程度上提升利润水平，但部分银行主要是前期受政府的强力推动，参与热情很高，本质上还是习惯偏重与大企业合作，单笔贷款金额大，利率高，而且抵押充足、风险很低，相反提供小微企业贷款，每笔贷款金额小，综合业务量不大，贷款担保程序多，风险追偿麻烦，因此持续性不强。例如安徽省某区政策性融资担保机构同 12 家银行普遍签订了新型政银担合作协议，但部分银行没有开展业务合作，一些前期参与合作的银行审批速度逐年放慢，少部分银行甚至要求小微企业追加保证金及抵押物，增加了小微企业贷款难度。因此，政策性担保机构的功能定位常与商业银行的经营目标、行业投向和管理导向产生冲突，并由此带来的信贷投向分歧直接影响双方的后续合作。 四、对策与建议 （一）完善政策性担保顶层设计 政策法律是机构运营和发展强有力的保障机制，鉴于小微企业融资担保的准公共产品属性，国家要充分借鉴国外的成功经验，，将《融资担保公司监督管理条例》上升到《融资担保机构管理法》，将政策性融资担保和市场化融资担保的导向分割开来，明确政策性融资担保和商业性融资担保的各自功能定位。在此基础上，政府应当针对担保工作的多功能、多环节、跨行业、跨部门的特点为其制定一套完善的法律法规，将行业定位、风险控制、业务运作、银担合作等方面内容纳入法律制度中去，为整个担保行业提供一个良好的法律环境。 （二）加强政策性担保机构自身建设 强化政策性担保顶层设计只是推动政策性融资担保机构参与新型政银担融资担保模式的重要基础，关键是要提升政策性融资担保机构自身的能力和水平，实现与商业银行的合作对等。政策性融资担保机构必须准确把握国家的功能定位要求，加快转型发展，将业务完全聚焦到服务小微企业上来，进一步完善法人治理结构，加大自身监管力度，建立起一个完善的绩效考核问责机制，对再担保体系成员定期评价、动态调整。同时对担保机构进行政策性导向，防止政策性担保机构在企业化之后开始降低自身社会责任感，完全步入商业化的状态[6]。政策性融资担保机构要把人才建设作为重中之重，大力开展人才引进，建立人才培养机制，加强激励约束，使专业人才引得进、留得住、用得好，不断增强政策性融资担保机构的担保能力。 （三）提高新型政银担业务风险管控 新型政银担融资担保模式最大的风险就是小微企业的贷款风险损失。一方面要加快建全小微企业信用评价体系，依据蚂蚁征信、人行征信和诉讼信息、工商信息等互联网工具，全面分析企业、法人代表及其相关联企业的信用状况，结合相关信息，综合评判，把大数据信息运用作为项目决策的主要抓手，使具备接入条件的融资担保机构全部接入央行征信系统，切实加强贷前小微企业风险预判，实现与银行的信息互通互联。另一方面要加强贷后管理，认真落实以资金合规运用核查为核心的非现场监管和现场检查措施，进一步完善政策性融资担保风险预警和应急机制，切实防范担保风险，足额计提担保赔偿准备金，加大担保不良资产清收和追偿力度，将小微企业贷款风险损失降到最低程度，促进政策性融资担保业务持续健康发展。 （四） 推动新型政银担产品创新 在以政银担业务风险分担机制为核心，把担保流程程序、资料收集、风险分解要素、担保决策、合同模板、保后管理和代偿处理等各个环节标准化，制定小微微企业担保标准模式政银担产品的基础上，进一步发挥融资担保机构的桥梁和纽带作用，丰富创新特色产品，扩大业务合作领域，同时结合本地化的运作模式，可以更加贴切的服务好本地企业。一方面要加强担保机构间的横向联系，鼓励担保机构间发展联保、共保的业务，不仅能够分散风险，进一步扩大新型政银担合作范围和业务量，对担保机构的管理和发展也有极大的帮助。另一方面根据当地的担保行业发展、市场情况、人员分布等方面实现多元化服务，既可以将税融通、续贷过桥资金等专门面向小微企业的业务纳入到新型政银担融资担保业务风险分担体系，也可以将一些财政金融产品与政银担体系进行对接，将资金投入急需的领域和地区，实现政府对当地经济的发展导向。例如股权质押贷款便是阜阳市在新型政银担模式基础上的一个重大金融创新。股权质押贷款以企业股权为质押物，引入政策性担保机构为企业按新型政银担模式提供增信服务，改变了以房产土地实物抵押的传统模式，拓展了轻资产企业的融资渠道，放宽了融资条件。在当前小微企业资金普遍比较紧张的背景下，引导信贷资源向挂牌上市企业倾斜，解决上市挂牌企业短期流动资金困难，将资本市场建设和信贷市场融资有机结合，将企业直接融资和间接融资有机结合，对推动阜阳市的实体经济上规模上台阶具有重大意义。 参考文献： [1]陈佳.小微企业信用担保体系研究[D].华中师范大学经济学院,2012-04-07:1-32. [2]刘兴亚.融资担保模式探索——以安徽为例[J].调查研究,2015(20):91-93. [3]冯珉.新型政银担着力化解融资难[N].江淮要闻,2015-08-12(02). [4] 那颂. 融资担保业改革转型中面临的问题及对策[J].北方金融，2017.1 [5] 黄华继 任筱翮. 安徽省“４３２１”政银担风险分担模式的稳定性研究[J]. 聊城大学学报（自然科学版）,2017.Vol.30 No.2 [6] 钱震宁. 商业银行与担保公司业务合作的成效、 问题及思考[J].华东经济管理，2009.10 |